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成渝双城经济圈建设的背景及意义

2020-07-16 10:58:09 来源:中国发展观察

刘小差 冯 瑜

2020年1月3日,中央财经委员会第六次会议专题部署推动成渝地区双城经济圈建设,首次提出“双城经济圈”的概念,并将成渝联合发展上升到国家战略层面。4月9日,《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布,指出要素自主有序流动有利于提高配置效率,进一步激发全社会的创造力和市场活力,推动经济发展三大变革。从推动要素合理流动和高效集聚这个角度来思考,成渝双城经济圈先行建设要素市场化配置体制机制,可以实现区域共赢。

成渝双城经济圈建设的背景及意义

1.成渝双城经济圈建设的多层含义

从国际层面来看,成渝地区成为中国西部一个外向的经济中枢。依托中欧班列、渝满俄班列、“一带一路”和“陆海新通道”建设,能够加强中国西部与中亚、欧洲、俄罗斯等国合作,加快形成一个不同于东部沿海的开放门户。据成渝两地统计局统计,2019年,成都、重庆进出口总额双双超过5000亿元。加快成渝双城经济圈建设有利于拓展全国经济增长新空间。

从国家层面来看,成渝双城经济圈与长三角、京津冀和粤港澳大湾区形成一个“伞”型发展结构, 有力地把东中西部串联起来。加快成渝双城经济圈建设,有利于补短板,逐步解决东西部发展不平衡问题,实现国家内部区域协调发展。

从区域和城市层面来看,要深刻认识到,双城经济圈是合作关系, 对内可以存在有效竞争,对外要有抱团意识。对于周边城市而言,成渝双城经济圈可以产生溢出效应,提供融入发展的机会。

区域

2.成渝产业要素合理流动和高效集聚对成渝双城经济圈建设的意义

有利于破除行政阻隔,扩大资源配置的范围和提高资源配置的效率。重庆成为直辖市后,成渝两地均想成为西部的发展龙头,由此带来的地方保护主义限制了两地交融。肖晓玲(2015)通过实证分析发现,2004至2013年间两地的产业相似系数逐年升高,产业同构导致竞争加剧,重复建设造成资源浪费。若成渝间要素交流频率加快, 能够实现地区间的错位发展。

有利于为加快区域经济一体化进程注入新的动力。目前,川渝地区坐落着229所高校,人才的高效交互能够带来知识外溢,从而带动相关联企业趋于集聚;而为了保持这种知识溢出,区域内的企业会不断进行技术创新、管理创新,加强区域内技术人才、研究人员和企业家之间的互动,由此形成良性循环。

有利于改变现阶段“两核强, 中心塌陷”的情况。近年来,成都、重庆通过创新产业功能区建设大力吸引社会资本;在“抢人” 方面相继推出了本科学历入户、“鸿雁计划”等一系列人才吸引政策,资本、劳动力、创新要素不断富集,使得成渝两地的发展普遍快于周边其他地区,形成较为明显的“凹”字形发展结构。此次成渝双城经济圈新概念的提出,将给内江、自贡、遂宁、泸州等成渝两地中部城市带来发展机遇。位于轴心的遂宁,距离成都、重庆都在150公里左右,有希望将“过路经济”变为“通道经济”。

成渝双城经济圈产业要素流动现状

1.成渝双城经济圈经济联系加深,两核产业同质化现象减弱

成渝地区两核体量持续增大, 周边城市体量小但增长势头较足。2019年成渝地区生产总值已达到6.5 万亿元规模,其中重庆市和成都市合计占比62.43%。从经济体量上看,位于第一梯队的成都市是第二梯队绵阳市的5.9倍。从城市化率来看,成渝经济区内跨过50%门槛的城市增加到10个,存在小城镇密集现象,而小城镇密集导致的服务业集聚会倒逼经济增长,因而进一步城镇化建设需要注意将小城镇进行整合。

成渝经济区内经济联系正在增强,处于从行政经济向区域经济过渡的阶段。姚作林等(2017)对成渝经济区城市群空间结构要素特征分析发现,成都、重庆与南充的经济联系强度在65以上,重庆与泸州、广安之间的经济联系强度也分别达到54.22和60.50,行政区域带来的阻隔正在逐渐突破。

产业同构性减弱,成渝发展定位逐渐明朗。以2019年数据为基础,对比可知,成都和重庆不一样的发展格局逐渐显现,成都、重庆第二产业的区位熵分别为0.79和1.03,重庆的第二产业更具优势, 集聚度更高;成都的第三产业在全国来说具有较为明显的优势,区位熵达到1.21。但两地仍存在一定程度的资源竞争,这种隐形的竞争关系可从两大高新区的建设中察觉, 两大新区重点发展产业均包含电子信息、汽车制造,相互之间没有针对产业链进行整合,存在招商引资上的竞争。

竞争带来成渝两地创新能力的同步提升。两地官方数据显示: 2018年,成都R&D(科学研究与试验发展)投入经费增加到392.31亿元, 增速较上年提高3.8个百分点。截至2018年末,已有高新技术企业3113 家,新增新经济企业4.1万家,专利授权57370件。重庆全年R&D经费支出约397亿元,拥有市级及以上重点实验室180个,新型研发机构75个,有效期内高新技术企业达到2504家, 专利授权4.57万件。成渝两市的创新能力在竞争中迸发活力。

2.成渝地区人员流动加快,投资要素活跃度增加

成渝地区正在成为人口聚集的新流向。2019年,成都和重庆这两个西部特大中心城市合计增加47.64 万人。第一财经通过梳理近5年的数据发现,其人口新增规模在全国城市中领先。随着成都—重庆高铁的开通,成渝两地人员的交互加快。据成都市交通运输局统计,到2018 年底,成渝高铁累计发送旅客已达5342万人次,日均运输旅客约4.9万人次。

成渝重点地区的投资活跃度增强。2019年成都市固定资产投资比上年增长10.0%。推动成渝区域一体化建设的“东进”区域获得投资约1494亿元;“三城两园”策划实施重大工程项目214个,2019年累计完成投资560.52亿元;2020年四川省700个重点项目中,与成渝双城经济圈建设相关的项目有650多个,总投资近3.7万亿元。重庆市2019年固定资产投资总额比上年增长5.7%,其中,基础设施建设投资下降0.7%, 民间投资增长3.3%。目前,成渝两市的世界500强企业数量分别为301 家和287家,其中三产服务业的企业总部更加青睐成都,而二产制造业总部多数落户重庆。

区域

3.“双城经济圈”提出后,两地协同会议次数明显增多

2020年1 月“ 成渝双城经济圈”提出后,双方的协同会议次数明显增多。公共服务共建共享方面,2月26日,川渝两地签署了协同加强新冠肺炎疫情联防联控工作备忘录;3月1日,川渝正式建立疫情联防联控机制,实行健康证明互认。开放平台建设方面,2月28日, 重庆两江新区、四川天府新区两大国家级新区举行了第一次联席会议,携手探索内陆开放新模式。川渝毗邻地区合作方面,3月10日,四川遂宁与重庆潼南签署一体化发展“1+N”合作协议;重庆荣昌区和毗邻的四川泸州市之间日前也通过视频连线,商讨了基础设施、产业协同等7个领域的具体合作事项;3 月17日,推动成渝双城经济圈建设四川重庆党政联席会议举行第一次视频会议,部署共同落实成渝双城经济圈建设重点工作,标志着成渝地区政府层面已初步达成深化合作共识。

统筹成渝双城经济圈产业要素流动与集聚

1.设计好区域统筹协调机制

(1)树立一盘棋思想、一体化理念、先区域后城市的协调思路

积极探索成渝两大核心城市的功能定位,解决过度竞争矛盾,实现错位发展。京津冀城市群在发展早期,北京和天津之间的竞争使得地区发展方向一度摇摆,直到两者的城市定位问题解决,合作发展开始加速。成渝地区发展可以借鉴京津冀城市群的经验,尽早探索明确功能定位。要做好两大机制建设, 一是创新、人才交流机制,二是平等合作、利益共享机制。

(2)建立经常性的、长效的合作机制,政府性的协调机构和科学的监督制度

每年定期召开成渝经济区领导人联席会议,以政府机构为主体, 围绕川渝两地工作重点设立年度专题项目,进行深入讨论和协商,赋予决策相应的法律效力;领导人开展经常性的视频会谈和代表团互访,推进重点合作项目建设;下设日常事务处理协调机构,及时对合作项目中出现的问题进行归总讨论,重大调整事项直接上报联席会议,加快协调进度。

(3)明确不同层级对接需要解决的主要问题

第一,经济合作缺乏硬性制度保障。目前两地合作缺乏法律保障,无法使经济合作持续高效率展开。

第二,组织形式不正式。具体表现为:区域协调组织的参与成员城市不稳定;区域协调组织开展活动随意性较大。

第三,协调决议可操作性不强。主要是由于政府官员考核中GDP是一个重要指标,地方政府在自身利益最大化的考量下进行地方保护,人为阻碍资源在区际间的流动。

第四,协调组织执行力缺乏。区域合作组织现阶段以简单的联席会议形式存在,还未形成完善的组织结构,仅具备协调权而不具备决策权和监督权,最终达成的决策难以向下施行,相关问题也难以反馈监督。

2.弥补基础设施短板

加速构建成渝“核心—次中心”、“次级城市”交通出行圈。目前,成渝双城经济圈“双核”之间已实现一小时通勤,但“核心城市与次级中心城市一小时到达、城市群内所有次级中心间两小时到达”的目标还未实现,重庆、成都至宜宾、泸州的行程都在三个小时以上,立体化交通网络效率需要提升。可推进重庆、成都公交一体化运营,实现交通“一卡通”,提升成渝两地居民畅行体验度。

加大成渝地区中小城镇的通信、网络基础设施投资,缩小中小城市与大城市之间的通讯差距,促进城市群高度联通社会的形成。“互联网+”能够改变内陆城市空间地理布局,降低信息传递成本及交易费用,使城市间的经济合作更加高效,促进生产要素城际间的自由流动。

共同推进环境信用体系建设, 完善环境污染联防联控机制,从生态可持续角度合理进行产业布局。重点推进两地环保标准统一,坚持一张负面清单管两地,建立完善环境信用信息共享,支持生态环保产业发展及环境保护、生态修复工程建设。为使成渝中部城市有序发展,成都、重庆需要将部分产业转移,这其中要考虑产业的性质是否与环境相适宜,避免在长江上游重要生态区修建可能带来安全隐患的项目。

建立统一的营商管理系统,考虑将区域内宏观税负指标降到国内最低、国际较低水平,提高营商环境竞争力。第一步是实现成渝地区营商政策一体化,让投资者、经营者能够在全区域内就近办理手续。借鉴国外经验,对项目由事前监管转向事中事后监管,建立分行业事中事后监管清单;进一步提高政策稳定性,构建非歧视的补贴环境, 力争在对标国际高标准方面做出成效;完善产权保护法规,推动“黑名单”共享互查等措施,打造西部“科创保护高地”。

传统基建补短板与“新基建” 齐头并进。传统基建补短板,可从发展传统基建新兴细分子行业入手,如交通运输短板领域的冷链物流、能源行业短板领域的特高压和充电桩、环保行业的污水处理和固体垃圾处理等。“新基建”方面, 成渝地区制造业结构完整,应加快5G的应用场景探索,加快两地政用、民用和商用大数据资源共建共享,支持成渝两地共建基于人工智能和5G物联网的城市大脑集群。

3.促进要素市场化配置和流动

综合专家的设想和发展现状, 重庆凭借地理和产业优势打造长江上游经济中心和物流中心,西部最大的制造业基地;成都第三产业和信息产业发达,可建设成为西南地区重要的科技中心、金融中心、商贸中心和交通通讯枢纽,以IT产业为主导的新型工业化基地。实现这个设想的第一步,是要加快实现要素的市场化配置。

(1)建立成渝地区劳动力一体化市场,促进劳动力自由流动

首先,消除阻碍劳动力市场统一的户籍障碍,采取统一的就业政策和管理体制。成渝地区可适当放宽城市落户限制,以常住人口规模探索区域内的公共服务,实现区域户籍准入积分互认,降低人才流动的机会成本。

其次,缩小地区间的社会保障差距。从分离户籍背后的社会保障、福利政策入手,逐步实现户籍与教育、保险的剥离;可以建立社会保障福利等值体系,同一行业为劳动者提供的养老保险、医疗保险、失业保险、居民最低生活保障等制度在种类和数值上趋于一致, 降低劳动力流动的制度成本。

最后,建立劳动力市场一体化管理信息系统,推进区域间技术技能评价、证书互通,引入“一网通办”人才服务高效机制。将劳动力流入和迁出及其动态趋势信息化, 为区域就业服务、社会保障转移接续状况提供准确的数据;也可以考虑建立统一的成渝地区户口,为劳动力在市场配置下的自由流动提供有效途径。

(2)促进地区间成立综合性的创新孵化基地,减少创新要素流动壁垒

首先,以重庆科学城、成都科学城、绵阳科技城和两江协同创新区等重大平台为依托,围绕生物技术、航空航天、人工智能、数字经济等领域进行协同攻关,攻克重大科学问题,积极争取实施国家重大科技项目,布局国家重大科技基础设施,携手共建综合性国家科学中心。

其次,成渝地区虽然拥有四川大学、重庆大学、电子科技大学等一批优秀的高等院校和科研院所,但院所之间的交流较为有限, 且缺少技术服务机构将科研成果落地、转化。应积极鼓励高校之间、高校与省市、高校与创新高地之间形成联盟,秉持“学术牵引、技术赋能、产业推动、资本加速”的理念,促进科研成果落地。

最后,成渝地区需建立人才共享平台,探索人才柔性流动模式。政府要探索双向挂职、项目合作、人才共享等柔性流动方式,鼓励高校和科研院所等事业单位科研人员在外兼职。人才无法自由流动的一个障碍是“身份”问题,可以保留科研人员基础性保障待遇,鼓励其带着科研项目和成果离岗创业。

(3)深化资本要素改革,保障资金流区域内畅通

首先,坚定不移对外开放,加大成渝地区对外商直接投资的吸引度。应继续利用四川、重庆在新一轮对外开放中的前锋位置,借政策优势提升吸引外资的竞争力。两地政府充分利用“西博会”的开放平台,筛选吸纳优质企业入驻,同时激励本土企业参与国际研发活动, 引进来、走出去并行发展。还应扩大开放债券市场规模。新冠肺炎疫情暴发后,避险情绪使得资本寻求安全。我国疫情最早得到控制,国外资本有望流入我国,但我国债券市场未得到进一步开放,这令国外资本有心无力。

其次,要增加有效的金融服务供给。建立大小有序、面向各阶层的银行体系,发展普惠金融,帮扶中小企业生长;联合设立“川渝合作银行”,推动建立客户“一体化”发展模式;培养和引进成熟的服务团队,为创业者提供入驻、法律、风险管控等综合服务。从体量上讲,西部金融中心无法与传统金融中心如北上深等一线城市相比, 但可以抓住成渝地区数字经济发展优势、信息资源丰富优势,吸引现代金融要素流入。

最后,盘活存量资源。两地可共建不良资产处理平台,通过统一收购成渝地区不良资产,帮扶由于特殊灾害、资金链出现问题等一系列突发性情况陷入困境的企业,支持地区实体行业发展,共同预防和抵御金融风险。

(4)不同类型的信息资源共享需要采用不同的推进方式

信息资源的流动呈现“马太效应”,信息贫瘠的地方往往不愿意参与信息一体化建设。因此,必须建立一个利益平衡机制,保证成本得到均摊,利益能够共享。并且针对每个共享项目,提前通过协商形成一套方案,以消除信息共享推进过程中可能遇到的阻力。

对市场化的信息资源,如商业信息、市场交易信息、知识产权信息等,可以借助市场力量协调各方利益。鼓励社会各方投资组建信息共享平台,政府作为支持方给与一定优惠政策和管理权限,调动开发者的积极性;共享平台的各成员在享受信息资源共享权利的同时,也应承担提供相应信息的义务;平台还应推出一套标准的信息提供制度,避免信息的无效上传。

对于区域内公共信息的共享, 应以地方政府协同的方式建设。各地政府协商达成一致意见,并采取政府间协议的方式(为保证约束力,还可赋予协议以法律效力)。信息的原有管理体系不发生改变, 也不建立统一的信息平台,但通过每个政府信息平台都能查询到其他地区的信息。

(5)让开放走远,深度参与国际间合作

利用重庆和成都的开放前沿口岸优势,与周边省市联手,将成渝地区打造成“一带一路”的重要枢纽、面向亚欧的开放合作示范高地。一是积极构建成渝地区国际机场群、国家高铁枢纽和长江上游航运中心互利互惠的建设运营模式, 提升成渝地区国际化开放互通的枢纽能力;二是围绕资源要素的优化配置,共同打造一批区域性股权、大宗商品、技术和知识产权交易市场;三是继续发展总部经济,吸引世界知名企业、经济金融和科教文卫类重要国际组织来成渝地区设立区域总部机构。

结语和展望

本文以“产业要素合理流动和高效聚集”为主题,对成渝两地要素流动现状进行总结,认为随着两地要素流动的行政阻碍进一步被打破,市场会自发带动地区间的良性竞赛、互补和联动,将对整个成渝地区的发展起到良好推动作用。

除此之外,成渝双城经济圈还需注重城市的梯度发展。从GDP总量来看,目前第一梯队和第二梯度之间差距甚大,无法形成长三角地区那样的城市圈带动区域一体化发展,因此要加大对次中心城市的培育力度,形成支撑力量。

(参考文献略)

作者单位:交通银行四川省分行/ 西南财经大学工商管理学院

本文刊于《中国发展观察》杂志2020年第12期

《中国发展观察》由国务院发展研究中心主管、中国发展出版社主办、中国发展观察杂志社编辑出版,是以发展为主线、以经济为重点的综合性半月刊,开设有战略、宏观、区域、世界、法治、社会、文化、前沿、产业、智库论坛等栏目,具有较强的前瞻性、权威性、可读性。《中国发展观察》在学术理论界、各级党政机关以及企业家阶层拥有广泛而稳固的读者群,并被中国社会科学院、国家发展改革委等重要机构和中国知网、维普资讯等权威数据库列为核心期刊或来源期刊。

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