江浙沪立法加强地方金融监管

随着我国经济发展步入新常态，防范和化解金融风险的重要性日益凸显。短短一个月时间内，江浙沪三地相继施行地方金融监管条例或就此公开征求意见。业内人士指出，三地的监管条例均体现了地方特色，但由于各地监管口径不一致，在跨区监管、监管协调等或需要中央统一立法。

7月以来，长三角多地相继通过地方立法的形式加强金融监督管理，促进地方金融健康发展：上海市地方金融监管领域的首部专门立法《上海市地方金融监督管理条例》(下称“上海《条例》”)，自今年7月1日起施行;7月20日，《江苏省地方金融条例(草案)》(下称“江苏《条例》”)公布;《浙江省地方金融条例》(下称“浙江《条例》”)则将于8月1日起正式实施。

“江浙沪三地的《条例》(或草案)无一不强调防范风险，要求地方金融组织向监管部门备案。其中，规制和监管金融市场之前的乱象，促进金融服务实体经济，推动金融科技产品、服务和商业模式的合规创新无疑是重点。”北京盈科(上海)律师事务所合伙人熊文律师在接受《国际金融报》记者采访时表示。

完善顶层设计防风险

整体来看，上述三个《条例》均明确界定了适用范围。以浙江《条例》为例，小额贷款公司、融资担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、区域性股权市场和其他地方各类交易场所、农民专业合作社、民间融资服务企业等，均被纳入地方金融组织范围。

同时，在规范地方金融组织行为方面，要求将相关信息上报给当地金融监督管理部门。例如，根据上海《条例》，地方金融组织应当定期通过监管平台向地方金融管理部门报送业务经营情况报告、统计报表以及相关资料;经会计师事务所审计的财务会计报告等。

浙江《条例》还对民间借贷活动进行了规范，明确出现“单笔借款金额或者向同一出借人累计借款金额达到三百万元以上”“借款本息余额达到一千万元以上”“累计向三十人以上特定对象借款”三种情形之一的，借款人应当向设区的市地方金融工作部门或者其委托的民间融资公共服务机构备案。

此外，《条例》规定了金融风险的防范与处置机制。例如，浙江《条例》明确，省人民政府应当建立健全金融风险监测防范系统，整合利用各类金融监测数据信息、基层社会治理网格化排查信息以及政府及相关部门监督管理数据信息，对金融风险进行实时监测、识别、预警和防范。

而地方金融组织的业务活动可能引发或者已经形成重大金融风险的，所在地设区的市、县(市、区)人民政府应当根据国家和省有关规定履行属地风险处置责任，组织、协调有关部门开展风险处置相关工作。

促进金融服务实体经济也是此次“地方立法”的重要内容。江苏《条例》要求，县级以上地方人民政府应当优化金融营商环境和金融生态环境，依法保障金融资源有效配置，支持多层次资本市场发展，督促、协调有关部门平等对待各类从事金融业务的组织，可以采取公共信用信息服务、政府性融资担保、建立风险补偿机制、为各种形式担保物融资提供登记办理便利等措施，引导各类从事金融业务的组织支持实体经济发展。

“有法可依”提升监管威慑力

在熊文看来，上述《条例》有三大看点。

熊文表示，“首先，三地《条例》的基调都是防范金融风险。2019年以来，全球经济持续下行、外需疲软，中美经贸摩擦的影响犹在，加之2020年以来新冠疫情的冲击，实体经济融资困难。在此背景下，各地通过地方立法的方式加强金融市场属地监管，有助于防范化解区域金融风险。”

“其次，各地《条例》不同程度地赋予地方政府严厉的监管权和执法权。”熊文指出，例如，《上海市地方金融监督管理条例》第5章，赋予了市地方金融监管部门可以依据不同违规情形，采取责令停业、没收违法所得、罚款、责令限期改正、吊销许可证件/取消试点资格等行政处置措施的权力，而不再限于原有的以监管约谈警示、督促整改为主的权力范围，对地方金融业务活动相关违法行为的威慑力大幅提升，有助于引导地方金融组织的合法合规经营，促进优胜劣汰。

“最后，各地《条例》均体现了地方特色。例如，浙江省的民营经济和地方金融活动较为活跃，浙江《条例》在18条和19条对此作出详致规定。该条例规定了需要进行备案的民间借贷的情形，同时赋予备案证明强制执行力，该举措极具创新性。浙江也是目前唯一将民间借贷纳入地方金融条例的省份。”熊文进一步指出。

北京市隆安律师事务所张特律师也认为，上述《条例》的出台有利于弥补当前的监管“短板”。“此前，部分不规范的公司会想方设法避开监管，如小额贷款、典当类公司通过自然人放贷等，削弱了监管规范的效力。此次各地出台《条例》，显然弥补了这些不足。”张特表示，“同时，近年来，上述《条例》涉及的各类主体引发的民事、刑事法律纠纷与日俱增，造成了不小的负面影响，《条例》的出台有利于加强地方监管，减少纠纷。”

加强监管协调需统一立法

“2017年全国金融工作会议上，习近平总书记强调‘地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，强化地方监管责任和属地风险处置责任。”熊文认为，地方金融监管条例的出台，是对中央这一要求的具体落实。

“《条例》赋予了地方金融监管机构执法权，可以在第一时间及时处置影响本区域金融稳定或者社会稳定的重大风险事件，将改变以往地方金融机构被动应对区域金融风险，执法不力的局面。”不过，熊文也指出，“需要注意的是，鉴于各地监管口径不一致，可能无法满足跨区监管、监管协调等方面的需要。”

“为解决这一问题，国务院金融稳定发展委员会办公室印发了《国务院金融稳定发展委员会关于建立地方协调机制的意见》(简称《意见》)，根据该意见，省(区、市)将建立金融委办公室地方协调机制，从而加强中央和地方在金融监管、风险处置、信息共享等方面的协作。”熊文进一步指出，“不过，从法律位阶的角度看，无论是各地金融条例还是《意见》的效力均较低，并没有上位法依据。因此，未来需要由中央统一对地方金融监管立法，这有助于厘清中央与地方在金融监管、风险防范、非法集资活动处置等方面的职责边界，避免出现监管标准不一、地域分割等问题，实现中央与地方、各省份之间的有序监管协调。”

“除了规范融资行为外，《条例》还着力引导资金服务实体经济。不过，由于地方管理水平参差不齐，在具体实践过程中，政策的落地效果可能有所差异。”张特称。

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